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发布时间:2019-02-05

                                                                                            中美日无障碍设计法规发展比较研究
 
【摘要】无障碍设计法规建设是老年人和残疾人等弱势群体参与社会生活的制度保障,体现着城市建设的文明程度。美国和日本是世界上无障碍设计法规较先进的国家,其法规发展历史较长。两国无障碍法律、规定和标准体系构成完善,均已发展至信息无障碍和通用设计阶段,覆盖保障对象广泛,相关的无障碍设计科研开展较早,公众参与较多,并各自具有自身特色。总结美国和日本无障碍法规发展趋势,将其发展特征与我国做以比较研究,最终得出推进我国无障碍法规建设的建议措施。
 
【关键词】无障碍设计,比较研究,法规,标准,美国,日本
目前世界上有一百多个国家和地区制订了无障碍设计法规与技术标准,大多数国家的无障碍设计法规体系构成包括三个层次:法律、规定和标准。狭义的法律是国家制定的具有强制性和普遍约束力的社会规范;法律需要众多细则的补充完善,这就是规定;而标准可以说是一种具有法律效力的技术规程[1] 。将无障碍法规发展状况与先进国家进行比较研究,可以分析获得我国无障碍法规建设的改进方向。
 
1     无障碍设计法规在城市建设中的作用
(1)现代城市无障碍环境的建设尤其是无障碍法规的完善是弱势群体参与社会生活、共享经济发展成果的制度保障,也惠及普通人。
 
目前最新权威数据显示,截至2006年,我国残疾人人口数量约为8296万人;2013年我国60岁以上的老年人将超过2亿。随着我国老龄化趋势加剧、各种灾害频发,人口众多的老年人和残疾人的生活环境质量已成为无法忽视的社会问题。无障碍设计法规是改善弱势群体生活环境、提高生活质量必不可少的环节,是强制实行无障碍建设的重要条件;同时无障碍法规也为儿童、孕妇乃至普通人提供了方便。
 
(2)无障碍设计法规的完善是促进社会和谐健康发展、衡量城市文明程度和国际化程度的重要标志。
 
我国虽然已具备了无障碍法规体系,但是残疾人和老年人的出行还具有很大困难,城市环境包括已建成的无障碍设施系统仍然具有很多局限性,无障碍设计法规的研究已凸显其重要性。无障碍设计法规研究涉及建筑学、法学、设计学、交通工程等领域,属于人文社科和工程设计交叉学科研究。基于我国国情,借鉴先进福利国家长处,将美国、日本的无障碍设计法规与中国做对比,重视科研对无障碍设计立法的指导作用,无疑具有极强的学术和实践意义,对我们建设城市文化和城市的国际化都具有重要意义。
 
2     美国无障碍法规的特征与发展
2.1   美国无障碍设计法规的历史发展
美国无障碍法规涉及的内容,历史上从身体残疾扩展到老年人和身心残疾,从仅涉及政府资助建筑扩展到各种类型的建筑与设施,乃至社会制度。
 
1961年美国颁布了世界第一部无障碍标准——ANSI117.1《便于肢体残疾人进入和使用的建筑设施的美国标准》[1] ,仅涉及肢体残疾人及建筑标准。同年开始制订的《残疾人职业雇用法案》涉及到残疾人的教育、就业问题。
 
1968年美国国会通过了《建筑障碍法》,成为公共建筑与设施的无障碍设计基本法,美国国民由此开始认识无障碍设计。《建筑障碍法》规定,凡是美国政府兴建或受联邦政府融资补助的新建及改建建筑必须满足无障碍设计的要求:至少应有一个出入口方便残疾人进出;公共厕所内部必须保证轮椅回转空间;所有停车场都应用蓝色标识提示残疾人专用停车位;大型商场门口必须配备4~5部残疾人用电动轮椅。
 
1974年美国修订了《康复法》,设置建筑交通障碍执行委员会(ATBCB),监督《建筑障碍法》的实施[2] ,在此法案中明确定义老年人相当于残疾人,并扩充残疾人的认定标准,增加智力残疾类型,给予更多残障人士以就业的机会。
 
1990年美国国会通过的《美国残疾人法案》(ADA),取代了《建筑障碍法》的核心地位,加上1991年《残疾人法案无障碍纲要》(ADAAG)[3] ,全面规定无论是否接受政府补助,公共建筑、交通设施、一般营业设施,都必须符合无障碍标准,其范围更扩大到视觉与听觉障碍所需的通讯系统设置。要求建筑有50%以上的主要出入口要方便残疾人进出,至少有一条无障碍路线从基地入口至公共空间,还详细规定了残疾人停车位数量、会议室、餐厅和图书馆阅览室无障碍席位数、商业设施低位柜台数、医疗设施病房数、旅馆无障碍客房数等各种配备标准。
 
1996年美国政府通过《通讯法案》,目的在于促进信息通讯范畴等方面的无障碍设计。
 
2010年,原《残疾人法案无障碍纲要》修订为《残疾人法案无障碍设计标准》 [4] ,仍然主要针对公共建筑,修订的主要规定有:至少有60%以上的出入口要方便残疾人进出,所有从基地入口至公共空间的路线都必须实施无障碍设计;无障碍厕位的设置要求由100%降低至50%,但必须设无障碍标识;增加了洗衣设备、桑拿房、拘留所、审判庭、住宅单元、游艇和钓鱼码头、健身器械、高尔夫、泳池、射击场的无障碍设计要求。
 
关于住宅建筑,美国住宅与城市发展部(HUD)1973年发布了建筑最低标准,规定老年住宅需设计10%无障碍住户,凡政府补助兴建的住宅必须有一定比例的残疾人住宅。1988年修订的《公平住宅补充法案》要求民间住宅也必须考虑无障碍设计。
 
此外美国各州政府,大多根据国家统一标准和本州情况,制订出了地方无障碍技术规程。
 
2.2   美国无障碍设计法规的主要特点
(1)无障碍设计法规体系完善,技术标准、纲要与法律相配套
 
(2)专门的管理机构和残疾人组织的参与
 
(3)科研指导立法
 
(4)强制惩罚为主、鼓励措施为辅的法规实施方式
 
3    日本无障碍法规的特征与发展
 
3.1   日本无障碍设计法规的历史发展
日本无障碍法规的发展具有以下特点:从起初的收容中心到福利城市政策,直至无障碍法制化;地方与民间组织首先制订无障碍标准和政策,在一部分城市和地区进行,随着法制深化进程,无障碍法规逐渐在全国展开。
 
1949年日本公布的《身体残疾人福利法》提出,将身体残疾者收容到相关设施,对其康复训练,使之能够重返社会。而60年代残疾人开始要求在本地区生活,则福利设施由收容中心向福利住宅过渡 [5] 。各个地方自治团体的福利设施都有各自的配备标准、适应对象,但缺乏国家统一制定相关的标准及法律约束力。从1973年始经过三年的努力,日本实施了福利城市政策,建议20万以上人口的城市实施无障碍改造,内容包括:交通路口应配置安全设施;公共场所为残疾人开放;公共场所配备轮椅;修建残疾人专用厕所;老年人、残疾人使用的浴缸应配备安全扶手,重症者应配备滑轨器械;为残疾人住宅装电话,建立电话服务网。
 
在福利城市政策的基础之上,1982年建设省发布《无障碍化建筑设计标准》,制定了公共设施的设计指导原则。1986年内阁会议提出《长寿社会对策大纲》,提出了社区老年人住宅计划。1993年日本颁布了《残疾人基本法》,规定了国家、地方团体及相关部门应采取的公共设施无障碍化措施。
 
1994年建设省颁布了《创建福利生活大纲》和《关于无障碍化特定建筑物的有关规定》,通称《爱心建筑法》,以确保无障碍环境设施的实效性[6] 。《爱心建筑法》主要规定了公共建筑出入口、走廊、楼梯 、电梯、厕所、停车场、建筑用地的无障碍设计要求,其制定与实施具有如下特色:标准宽泛而严谨,制定标准是以性能标准为主要依据,既有数值描述指标,也采用描述性语言说明;政府制定奖励措施,实行奖励制度;按等级划分设计,按公共建筑面积的大小实施不同等级的无障碍设计。
 
1995年制订了《与长寿社会相适应的住宅设计标准》,完善了老龄化住宅与环境设施规划制度。2000年,日本又颁布了《交通无障碍法》。
 
2005年,日本政府将《爱心建筑法》和《交通无障碍法》进行合并,修订为《关于促进高龄者、残疾者等的移动无障碍化的法律》(以下简称《无障碍新法》)。《无障碍新法》增加了五个方面的内容。第一是法律的界定对象有了扩充,不再局限于身体残疾者,同时还包括了智障、精神障碍、发育不良等所有的残障人员;第二是对象设施的扩充,即在原来的建筑物、公共交通工具及道路以外,还增加了道路以外的停车场、城市公园以及福利出租车[7] ;第三是基本构想制度的扩充,即重点推行无障碍的区域扩展到不包含旅客设施的地区;第四是在确定设施构思之时邀请当事人参加,并将协商制度法定化,创立居民提案制度;第五是软政策的充实,促进国民将老年人及残疾人的困难感同身受来认识的内心无障碍化。
 
3.2   日本无障碍设计法规的特点
(1)体现通用设计理念的无障碍法规体系
 
(2)法规制定的公众参与特色
 
(3)科研指导立法
 
(4)以奖励制度为主的无障碍设计法规
 
4    世界无障碍设计法规的发展趋势
 
随着世界经济发展和社会文明进步,人们对障碍人群的认知及其自身的需求也不断变化,发达国家无障碍法规建设的方法和原则亦随之发展,反映出一些新的动向。
 
(1)适用对象扩展,由无障碍设计向通用设计发展
 
(2)法规扩展无障碍设施范围,尤其是信息无障碍立法
 
(3)从以经验指导立法到以科研支撑设计标准[1],法规形成更加科学严谨
 
(4)从专家主导的对象型立法到公众参与型立法,法规制定过程愈加透明及人性化
 
5    我国无障碍设计法规的发展
 
5.1   我国无障碍设计法规的历史发展
我国的无障碍事业起步较晚,自上世纪80年代初,从宪法关注、无障碍设计规范的制定开始起步,经历了从无到有,从点到面,在实践中不断摸索、逐步规范、不断提高的过程。
 
我国1982年将国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育写入《宪法》,并且在1990年起草的《残疾人保障法》中提出了维护残疾人的合法权益,发展残疾人事业,保障残疾人平等地充分参与社会生活,共享社会物质文化成果的基本理念[1] 。
 
国务院批准执行的中国残疾人事业的五年工作纲要,从八五十二五计划纲要,也都规定了建设无障碍设施的任务与措施。1996年制定的《中国残疾人事业九五计划纲要》,将执行规范纳入基本建设审批内容,从此无障碍设施建设有了程序强制性。
 
1989年《方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范》作为行业标准试行,由原建设部、民政部和残联批准发布,适用于城市道路和建筑物的新建、扩建和改建设计。之后修订为《城市道路和建筑物无障碍设计规范》,2001年作为行业标准发布,适用于全国城市各类新建、扩建和改建的城市道路、房屋建筑和居住小区,以及有残疾人生活与工作场所的设计[8] 。
 
1999年《老年人建筑设计规范》规定,专供老年人的居住建筑,必须满足老年体能心态特征要求,应按老龄阶段的全过程设计,还应提供介护老人所需的护理空间与设施。
 
2008年修订的《残疾人保障法》提出了推进信息交流无障碍。
 
2012年住建部批准新版《无障碍设计规范》发布实施。本规范扩大实施范围,增加了城市广场、城市绿地和历史文物保护建筑无障碍设计的要求;修订补充了众多详细规定,增加了无障碍楼梯、无障碍电梯、母婴室等术语和设计要求,增加了标识信息无障碍设计规定;根据实际情况修订了一些技术数据,如缘石坡道与行车道最大高差降低、盲道凸起高度降低等。
 
2012年国务院《无障碍环境建设条例》规定,占用无障碍停车位等设施给予处罚,造成损害应负赔偿责任。
 
我国特定行业与类型的无障碍设计法规已有关于老年住宅、特殊教育学院、铁路车站、机场、标识等几十部。2003年上海市实施了国内第一部地方性无障碍设计标准。
 
5.2   我国无障碍设计法规的特点
(1)比较完善的无障碍法规体系
 
(2)法规标准制定以专家为主导,大多借鉴国外经验
 
(3)基本建设审批包括无障碍设计审查
 
6    中美日无障碍设计法规比较
 
从美、日以及我国无障碍设计法规的发展状况分析,可以得出三国无障碍法规主要特征的对比(表1)。 
 
 
 
 
表1            中美日无障碍设计法规特征比较
 
 
 中国
 美国
 日本
 
核心无障碍设计法规
 2012年《无障碍设计规范》
 2010年《残疾人法案无障碍设计标准》
 2005年《无障碍新法》
 
主要保障法律
 2008年《中华人民共和国残疾人保障法》、2012年《无障碍环境建设条例》、宪法
 1990年《美国残疾人法案》
 宪法、福利六法
 
其他重要无障碍设计法规
 《老年人建筑设计规范》
 《建筑障碍法》
 
 
特定类型和行业
 民用机场旅客航站区无障碍设施设备配置标准、铁路旅客车站无障碍设计规范、老年人居住建筑设计标准
 通讯法案、
 
美国公平住宅补充法案
 
 
 与长寿社会相适应的住宅设计标准
 
 地方法规与标准
 上海无障碍设施设计标准、
 
天津市无障碍设计标准
 德克萨斯州无障碍设计标准 (TAS)
 神户市市民福利条例
 
国家与地方法规的发展次序
 从国家法规到地方标准
 从国家法规到地方标准
 从地方标准、政策到国家法规
 
法规制定
 专家主导、经验指导
 公众组织参与,科研指导立法,专门管理机构
 公众参与较多,科研指导立法
 
法规实施方式
 无障碍为基本建设审批内容,并有处罚条例
 强制惩罚为主、鼓励措施为辅
 鼓励措施为主、强制惩罚为辅
 
设计审查、
 
工程验收
 城市规划建设管理部门
 政府部门、民间团体
 政府部门、民间团体
 
无障碍设计
 
保障对象
 主要为传统意义上的肢体残疾人和老年人
 向通用设计发展,包容了精神和智力残疾,还包括阅读障碍乃至所有人
 向通用设计发展,从肢体残疾、老年人、精神残疾、智力残疾扩展到妇女儿童
 
实施范围
 以城镇区域为主
 全国范围实施
 全国范围实施
 
涉及设施的
 
发展历程
 道路和建筑——信息设施——广场绿地和文物建筑
 政府资助建筑——所有建筑——信息设施——更广泛的设施
 收容中心——福利住宅——公共建筑和交通——信息设施和公园
 
实施状况
 基本建设项目实施较好,但维护管理和处罚措施常常不到位
 处罚措施执行严格
 规范、标准落实和运行状况良好
 
7     结论
分析借鉴美国和日本的经验可以看出,我国的无障碍设计法规建设还需作出以下努力:
 
首先,以针对性的专业科研作为无障碍法规的立法依据与支撑;其次,无障碍法规应体现通用设计的发展趋势,保障对象应拓展到精神残疾、孕妇,直至综合考虑健全人的需求;再次,应促进残联、老龄协会等组织在更多层面参与无障碍法规建设,如建设项目设计审查、竣工验收与使用评价;最后,须加强管理、严格执法,切实落实无障碍法规处罚措施。
 
最近,国内天津大学、同济大学都成立了专门的无障碍设计研究机构。从这迈出的可喜一步可以预期,我国的无障碍建设事业必定会逐步赶上发达国家水平,建成较完善的、具有中国特色的无障碍法规体系。